侯觉非
党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，更加明确提出“推进法治中国建设”。党的十八届四中全会确立了全面推进依法治国的总目标，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的领导是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导是全面推进依法治国的题中应有之义，依法治国是党改进领导方式和执政方式的重要体现，依规治党是深化党的建设制度改革的内在要求，全面推进依法治国，必须坚持在党的领导下，实现依法治国与依规治党的辩证统一。
依法治国必须依规治党
坚持党的领导，确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心，必须不断深化党的建设制度改革，不断提高党治国理政的能力和水平，始终以党的先进性引领各方力量，以党的纯洁性赢得人民信赖和拥护。
依规治党是贯彻“党要管党、从严治党”方针的有力保障。治国必先治党，治党务必从严。党要管党、从严治党，是保持党的先进性和纯洁性，增强党的凝聚力和战斗力的保证。坚持“党要管党”，把“从严治党”的方针贯彻到党的建设各项工作中去，坚决改变党内存在的纪律松弛和软弱涣散的现象，就要严格按党章办事，按党的制度和规定办事；就要对党员特别是领导干部严格要求，严格管理，严格监督；就要严格执行党的纪律，严肃处置不合格党员。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。”而党的纪律就是党章和其他党内法规规定的党的各级组织和全体党员在党内活动中必须遵守的行为规则。落实严明纪律的要求，就要靠严格执行这些行为规则，实现依规治党。所谓“依规治党”，就是在党中央的领导下，依照党章和其他党内法规规定的职责、权限、程序，管理党的事务，从事党的各项活动，进行党的建设。只有依规治党，把党内法规作为党的各项活动的根本准则，以党内法规作为判断各级党组织和党员的行为是非的标准，以党内法规作为处理党内矛盾的规则，才能使党的基本路线、方针的贯彻实施得到有力保障。
依规治党与依法治国具有一致性。综观现代东西方国家对“法”的广义上理解，法就是规则。不论何种规则，只要在其适用的领域和范围内发挥作用，就是法。1938年11月，刘少奇同志在党的六届六中全会上作了《党规党法的报告》，这是我们党历史上第一次明确使用“党规党法”一词。2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定“党内法规”是指“规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度”。中国共产党作为执政党，在国家治理中发挥着决定性作用，作为调整党内各种关系的党规党法，毫无疑问也属于广义上法的范畴，而且是举足轻重的法。
党规与国法都是国家治理体系的重要组成部分，是中国特色社会主义制度体系的重要内容。党是国家事业的领导核心，国家法律法规是党领导人民制定和执行的，党规的制定和执行情况，直接关系到党对国家各项事业领导得如何，关系到国家法律法规遵守和执行的效果。党规和国法的规范要求和制定程序上，都体现了人民的根本意志，在本质上具有统一性。党的政策在党内是通过党规党法来体现和落实的，在国家治理中，党的政策是国家法律法规的先导和指引，因此，依法治国就是执行党的政策，依规治党最终也表现为依法治国，依规治党与依法治国在本质上是一致的。
依规治党引领依法治国。党规较之国法更为严格，对党员提出比普通群众更高的要求，以使党员起到表率作用，以优良的党风带政风、促民风。依规治党有利于增强各级党组织和党员干部的规则意识、法律意识，促使他们更加自觉地依法办事，在建设社会主义法治国家过程中起模范带头作用。从处理党内事务开始培养党员和党组织的规则意识，树立法治意识，依法处理国家事务有着直接的意义。
“没有党规党法，国法就很难保障。”党领导人民制定宪法和法律，必须在宪法和法律范围内活动，才能确保宪法和法律的权威性，才能真正实现依法治国。党领导政府和人民进行立法和执法，如果党组织自己不带头遵守法律，那么，国家法律就不可能有真正的权威。党带头遵守宪法和法律，实际上就是维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。因为中国共产党是掌握国家政治、经济、文化、军事核心权力的唯一执政党，党的领导干部是公共权力的掌握者。依规治党，就是通过党的各项具体制度来保证党章成为党组织和党员的最高行为准则。党规不仅用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法得到切实的执行。不实现依规治党，也很难实现依法治国。
依规治党有利于提高党的执政能力，实现党的执政方式的改善。社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，使我国的经济基础发生了根本性变化，必然促使整个上层建筑发生相应的变化。市场经济是自由竞争的经济，更是法治的经济。因而党对国家社会经济事务的管理，必须依靠法律的和经济的手段。党的执政方式由命令和行政的手段转变为法律的手段，直接关系到党管理国家和社会事务的能力。依法治国，是党对国家治理模式的转变，必然要求党对自身的管理提出新的更高的要求，切实转变思想观念和行为方式，建立和健全相关的制度和机制，依规管党治党建设党。
依规治党有利于社会主义政治文明建设。政治文明的实质内容是民主与法治。党不仅是政治文明的领导者和建设者，也应当是民主和法治的引领者和表率。以党内民主带动社会民主，是推进我国民主政治建设的现实途径。通过依规治党带动依法治国，也应当是推进社会主义法治国家建设的重要途径。党的十六大把发展党内民主，以党内民主带动人民民主作为推进中国特色民主政治的选择路径，十七届四中全会对发展党内民主又作出了重大部署。国内外政治发展的经验证明，民主与法治是相辅相成的，没有法治就不可能有真正的民主政治。国家的民主如此，党内的民主也同样如此。如果说没有依法治国就不可能有国家的民主，同样也可以说，没有依规治党就难有真正的党内民主。依规治党是全面推进依法治国、建立社会主义法治国家这一长远目标的基础环节。
依规治党面临的现实挑战
邓小平同志提出：“国要有国法，党要有党规党法。”党规党法为党的政治生活、党的日常工作、党内活动、党的建设等各方面工作提供了依据。判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党规党法为标准；处理党内矛盾，要以党规党法为规则。
经过改革开放三十多年的努力，党规党法的建设取得了明显成效，涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等方面的主要法规制度基本齐全，实现了“有法可依”，但还存在着一些亟待解决的问题。从总体上看，一些法规不适应新形势、新任务的需要，没有与时俱进；个别工作领域还没有制定出相应的法规制度；一些法规的配套规定或实施细则还不完善；部分法规之间的衔接不够，存在着分散、矛盾、冲突等问题；全党、全社会对法规制度建设的重视还不够，依规治党、依法治国理念还没有完全建立起来；一些法规落实不到位，没有发挥应有的作用，法规制度的执行仍然存在形式主义、执行不力等问题。具体主要有以下问题：
一是从党内政治生活现状看，仍然存在一些不健康的现象。如不遵守政治纪律，阳奉阴违；个人专断，一言堂，家长制；大搞特权，骄奢淫逸；团团伙伙，拉帮结派；打击报复，侵害党员权利等，党员、群众对此反映强烈。
二是从党员领导干部执行廉洁自律要求的情况看，规范党员领导干部廉洁从政行为的法规制度较多，存在分散交叉、提要求多责任追究少等问题，更主要是在一些地方、部门的党员领导干部身上执行得并不理想。
三是从履行党风廉政建设责任看，责任不清、落实不够、追究不力，严重制约和影响着反腐败的成效。一方面，有的党委（党组）对主体责任认识不清，缺少责任担当，组织力量不足，把任务完全交给纪委（纪检组）。另一方面，有的纪委（纪检组）履行监督责任不到位，未能抓住关键环节，对责任追究重视不够，监督效果有待提升。
四是从党纪处分的执行情况看，尽管《中国共产党纪律处分条例》作为规范党内惩戒工作的基本法规，在纪律惩戒工作中发挥了重要作用。但在适用过程中，仍然存在着党组没有处分权、流动党员处分难、违纪行为种类与国法交叉重复、处分后果畸轻畸重、处分执行程序可操作性不强等问题。随着我国经济、政治、社会不断发生变化，党面临的形势和任务也发生了深刻变化，党中央对各级党组织和党员遵守党的纪律提出了新的更高要求。党内纪律建设理论需要不断创新，党内惩戒制度也应不断完善。
五是从党员权利保障的情况看，少数党员权利意识淡薄，参加党内事务热情不高，归属感不强；有的党员领导干部把自己凌驾于组织之上，对党员的民主权利随意践踏，从事非组织活动，贿选事件时有发生；少数党组织党内生活不健全，缺少生机活力。种种党内不正之风，损害了党的形象，伤害了大多数党员的感情。
六是从纪检监察工作看，在查办案件工作中也存在一些问题，比如，一些地方纪检监察机关工作人员缺乏依纪依法安全办案意识，不严格执行办案纪律，甚至违反案件审查程序，给办案工作带来不良影响，出现徇私枉法、失职渎职、安全事故等问题，严重削弱了纪检监察机关的形象。
推进依规治党的有关建议
党章规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。在新时期、新阶段更要加强和改进党的领导，除了按照党章的规定抓好政治、思想和组织的领导外，还必须加强党内法规制度建设，抓好党规党法的落实。加强党内法规制度建设，是提高党的领导科学化、制度化水平，加强和改进新形势下党的领导的重要着力点。用党规党法的形式保持和发扬党的领导的优势和传统，将新形势下形成的党的领导的新理论、新经验、新做法固定下来，有利于形成保障和促进党的领导健康发展的长效机制。
当前和今后一个时期，党内法规制度建设要抓住重点，突破难点，牢牢握住“牛鼻子”，重点抓好以下几项工作。
严明党的政治纪律，修订并严格执行《关于党内政治生活的若干准则》，从严规范党内政治生活。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央就加强党的自身建设提出了一系列新要求、采取了一系列新举措、提出了一系列新论断。因此，有必要深入总结党开展一系列教育实践活动的经验，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，在坚持政治生活准则基本精神的前提下，适时修改完善准则，进一步加强并从严规范党内政治生活。
健全改进作风常态化制度，修订并严格执行《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，形成作风建设的长效机制。党的十八届三中全会决定要求，健全改进作风常态化制度。“要以法治思维和法治方法抓作风建设。”实现作风建设的制度化，就是把作风建设的要求上升为制度、细化为规则，通过完善制度给优良作风提供可靠保障。廉政准则规定的实质是廉洁政治，应当体现出“干部清正、政府清廉、政治清明”的要求。按照简便易行的原则，吸纳党的十八大以来，中央对加强作风建设提出的新要求、制定的新规定、取得的新成效，对党员领导干部廉洁从政、改进作风提出原则性的要求，让党员领导干部记得住、做得到。
落实党风廉政建设和反腐败工作的主体责任与监督责任，修订并严格执行《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，加强责任追究。反腐败体制机制改革，重点是厘清责任、落实责任。党的十八届三中全会决定提出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。修订规定要进一步提高党委（党组）的主体责任意识，明确责任内容，强化纪委（纪检组）的监督责任，正确把握“协助”和“主抓”的关系，发挥好监督执纪问责作用。健全完善责任追究机制，对履行“两个责任”不力的，严肃追究有关人员的责任，建立案件倒查制度，明确责任追究的启动情形、实施责任追究的具体程序、责任追究的量纪适用和执纪过错责任追究等。
加强纪律处分工作，修订并严格执行《中国共产党纪律处分条例》，完善党内惩戒制度体系。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》将修订《党纪处分条例》确定为5年内完成修订的项目。修订《党纪处分条例》要着重把握以下四个方面：一是要适应党在新时期面临的形势和任务，将党的纪律检查体制改革的实践成果固化为制度；二是要体现政党特色，突出政党纪律特点，以党的政治纪律、组织纪律和作风纪律为重点；三是要处理好党纪与国法的关系，既要使条例的内容与国家法律法规相协调，又要处理好党纪责任与法律责任的衔接；四是要科学立法、民主立法，按照“情况明、数字准、责任清、作风正、工作实”的要求，做好调研论证工作，汇集全党智慧。重点研究解决党组织的处分权限、党纪处分的种类、党组织的纪律处理措施、党纪处分的批准权限、党纪处分的执行、特别减轻处分、比照制度的存废、党员违法行为的纪律处分等问题。
保障党员主体地位，修订并严格执行《中国共产党党员权利保障条例》，筑牢党内民主的基础。党内民主是党的生命，保障党员权利是实现党内民主的基础。党的十八大报告要求，“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”。《条例》规定，“保障党员权利是党的各级组织和各级领导干部的重要职责”。修订《条例》应重点从以下方面着手。一是按照党章规定，进一步明确党员权利及其行使方式、程序，增强广大党员行使权利、维护权利的意识。二是细化保障党员权利措施。要注重制度创新，使保障机制建设与党的建设诸方面改革进程紧密结合、相互促进。完善党的代表大会制度、党内选举制度、党内决策制度、推进党务公开等。三是落实党员权利保障责任。领导干部要模范遵守、严格执行党员权利保障方面的规定，全面履行保障党员权利责任。纪检机关要按照党章的要求认真履职，开展经常性的监督检查，加大对违反《条例》行为的查处力度。
完善党内监督制度，修订并认真执行《中国共产党巡视工作条例（试行）》，加强巡视监督工作。坚决落实中央对巡视工作的新要求，修订的重点是体现党的十八以来中央关于加强和改进巡视工作的一系列决策部署，将“四个着力”、“三个不固定”、“抓早抓小”、“分类处置”、专项巡视等做法用法规的形式固定下来，创新组织制度，改进监督方式方法，指导巡视工作开展，突出发现问题、强化震慑作用。
提高依纪依法惩治腐败的能力，制定违纪案件审查程序性法规，注重实现程序公正。十八届中央纪委三次全会提出，“坚持以法治思维和法治方式反对腐败，提高依纪依法惩治腐败的能力。”反对腐败，必须依纪依法，既要依据实体法，又要依据程序法，正确处理实现实体正义与程序正义的关系。严格规范违纪案件审查所涉及的信访举报、线索管理、案件受理、初核、立案、调查、审理、涉案财物处理、移送司法机关等环节的程序，解决好当前有关案件审查的程序性规定比较分散，信访举报、线索管理、案件检查、案件审理等制度规定各管一摊，衔接不畅，不易掌握和操作等问题，保证案件审查工作的顺利开展。
（作者系中央纪委法规室主任）
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