党的十八届四中全会《决定》将党内法规体系作为社会主义法治体系其中之一，这是对中国特色社会主义法治理论内涵的丰富，对全党厉行法治提出了更高的要求。

　　按照《中国共产党党内法规制定条例》的界定，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。党内法规建设主要着眼于规范党的执政行为，涵盖了党的领导与执政行为规范化、制度化的重要内容与措施。党内法规的建设情况是衡量一党制度化水平高低的重要标志，在相当大程度上影响着政党的生存、发展与作用的发挥。

　

　　党要依据宪法和法律治国理政

　

　　我国是一党长期执政的国家，执政党处于领导地位，其政治优势与地位决定了我们党掌控着最多的政治资源，但是领导地位并不等于就是绝对权力，并不意味权力不受约束。尤其是不能错误地把党对法治的领导地位，视为要把党凌驾于宪法和法律之上，凌驾于法治之上。

　　法治的本质特征之一，即是任何组织和个人都不能超越宪法和法律之上，都必须受宪法和法律的节制，执政党也不例外。宪法规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党既不能超越于宪法和法律之外成为法外党，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。在党的十八大报告中明确指出，“党领导人民制定宪法和法律”。执政党领导人民制定宪法和法律，宪法和法律体现党的意志与人民意志的统一。执政党要带头遵守宪法和法律，维护法律的权威，保证法律的实施，否则宪法和法律就不可能在全社会获得真正的权威。

　　党员领导干部必须坚持法治思维，带头模范遵守国家的法律法规。过去曾经存在着领导者个人凌驾于宪法和法律之上,不受宪法和法律的制约和监督的情况,现在党内还有不少同志法治理念、意识和习惯较匮乏,甚至存在人治思想，这些思想和做法严重地制约了党的依法执政的实现。

　　十八大以来，习近平同志多次指出，“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。”正如罗伯斯庇尔所说：“公职人员所受到的尊重，与其说由于他所掌握的权力，远不如说是由于他自己对于法律的尊重。”

　　

　　党要依据党内法规管党治党

　　

　　依法执政，不仅需要宪法、法律中规定党必须在宪法法律范围内活动，更需要党章和党内具体的规范来保证该原则的落实。中国共产党作为执政党，担负全面领导国家的职责，直接行使国家重大问题决策权等公权力，但其本身又不是国家机关的组成部分，党的领导体系、党的执政方式与党的组织、党的纪律、党内监督、责任机制等不属于法律调整的范围，所以不仅应通过国家法律规范党的活动，而且应通过党内法规约束规范党内权力的运行。

　　中国共产党依法执政首先必须依法治党，实现党内权力运行的法制化，建立健全党内科学的运行机制，革除事实上在一定程度上存在的党内“人治”问题，确保党的内部组织、活动和事务的法制化，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督。只有实现党内权力运行的法制化，才能使政党的权力运行稳定化、科学化，才能使党的建设和自身发展科学化、制度化、规范化，才能真正实现执政党与国家体制之间的相互关系的科学化和法律化，达到依法执政的目的。

　　同时我们要认识到由于党的先锋队性质和先进性要求、党的奋斗目标和所肩负的使命，党章和党内法规提出的党的领导与执政行为规范要求，有些不属于法律规范的范畴，有些在相关法律不作规范，而党内法规却有着清晰的要求，总体而言，党内法规力度严于国法、标准高于国法。

　　这意味着不仅任何党组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，而且还要受到更为严厉和苛刻的党规党纪要求。普通人入党是在政治认同的基础上自愿的行为，一旦作出选择就意味着接受了党的各项党内法规的约束和限制，在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律，他们作为普通公民所享有的某些权利就必须受到一定的限制。

　　党的领导干部，经过党组织和政府的选拔程序，同时具备了领导和公民的双重身份。他们不但要履行公民义务，更要承担党员的义务，履行作为党的干部和公务员的特殊义务，承担与其特殊身份相关的责任。一般法律赋予普通公民的某些权利如人身自由，因领导干部身份牵涉到他人、社会乃至国家的重大利益而要受到法律和党内法规一定的限制。

　　总之，党组织和党员还必须接受更严格的党内法规的约束，领导干部要以更高的标准严格要求自己，党内不应存在不遵守法律的特殊公民，也不应存在不遵守党章党纪的特殊党员。我们要运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，从政治生活的方方面面严格约束党员领导干部，塑造一个信仰坚定、纪律严明、作风过硬、清正廉洁的政党，为依法执政、建设法治中国提供不竭动力和根本性保障。

　　

　　推进党内法规完善实现和国家法律的有效对接

　　

　　我们党始终重视党内法规建设，党内生活的主要领域基本实现了有章可循、有规可依，为增强党的创造力凝聚力战斗力，推进经济社会发展提供了重要的制度保障。但是，与党肩负的历史重任以及党建面临的大量新情况新问题对党的制度建设提出的新要求相比，党内法规建设缺乏整体规划，特别是配套性党内法规不够健全，一些党内法规落实不到位，因此要按照法治的原则和要求，不断推进党内法规完善，推进党的建设制度化、规范化、程序化。

　　党的十八大以来，我党发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内“立法法”，迈出用制度约束权力的重要一步；第一次发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013－2017年）》，对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了一批党内法规重点制定项目，对党内法规建设进行了统筹规划、顶层设计。这些都标志着党内法规制定工作进入一个新阶段。我们要贯彻好落实好党的十八届四中全会和中央纪委第四次全会精神，加强党内法规制度建设，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，并坚持从严治党，增强党内的法规制度权威性。

　　10月25日，王岐山同志在十八届中央纪委第四次全会上指出，“要注重党内法规同国家法律的有机衔接”。一方面，必须坚持遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，要以国家的宪法和法律为准则，并且要以此为标准来审查监督党的各种政策、文件、指示、规定和决议，确保在突出党的建设自身规律的同时，防止和纠正超越宪法和法律范围。另一方面，虽然党内法规的范围与国家法律的范围、效力不尽相同，但两者从根本上说是一致的，是互为补充和促进的。在实践中，一是要提高党内法规的立法技术，使其在制度设计、规范内容、制定技术以及与国家立法配合衔接。二是及时将党内法规中成熟的直接规范公权力运行的制度规定适时经过法定程序上升为国家法律。

　　建设中国特色社会主义法治体系，全面推进依法治国，需要形成完备的法律规范体系，固守原有单一的法律渊源已无法满足法治实践的需求。而将部分成熟的,在实践中有效的党内法规转化为更具规范性、权威性与操作性的国家法律，可以作为立法的一个重要源头。《 中国青年报 》（ 2014年11月10日   02 版）

　　（作者为中共中央党校党建部副教授）

 

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编辑： 梁飞燕