治国必先治党，治党务必从严，这已成为以习近平同志为总书记的中央领导集体的高度共识，加强党风廉政建设和反腐败工作，成为中华大地的最强音。应该说，中央反腐的态度是无比坚决的，王岐山同志提出的“当前以治标为主，为治本赢得时间”的策略和方法也是符合中国实际的，但正如邓小平同志所说的“制度更靠得住些”；习近平同志强调要将权力“关进制度的笼子”，何谓笼子？一为党纪，二为国法。目前更为重要的是如何编制关得住权力的笼子，杜绝“牛栏关猫”的窘境，作为一名纪检干部，笔者欲就党内法规制度建设谈谈自己的拙见。

一、 目前党内法规制度建设的现状

　　我们党自成立之初，就很注重党内法规的制定和完善，在中共第二次全国代表大会上制定并通过了我党历史上的第一部党章，从此以后，我党以党章为核心制定并出台了一系列党内法规和规范性文件。据统计，仅从党的十五大至2008年底的11年间，中央及各省制定出台的党内法规和规范性文件就超过了3000件，加上以前的库存量，数量可谓不少；国务院新闻办2009年9月召开的新闻发布会通报，截至2009年8月底，全国人大及其常委会制定现行有效的法律229件，国务院共制定现行有效的行政法规681件，党内法规在数量上与国家法律法规相比毫不逊色。但量多并不会必然带来质好。当前，党内法规呈现数量众多、类别分散、内容零星等特点，改废释的后续健全完善工作相对滞后，立法法和程序方面的法规相对薄弱。2013年5月，经中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》发布实施，成为我党建党93周年、执政65周年后的第一部正式、公开的党内“立法法”，解决了党内法规制定无序运行的状况，但确实稍迟了点，大大增加了重塑党内法规体系的难度。

　　目前，党内法规存在以下几个问题：

　　一是数量繁多。据不完全统计，仅仅关于规范节庆收受节礼的规范性文件就有几十件之多，关于规范“三公”消费的规范性文件数量就更可观，有时是针对一种具体的行为进行规范，甚至出现一页、2页、几百字的规范性文件，导致数量众多、内容繁杂、重复冲突的情况出现。自十八大后，我党对1978年以来的反腐倡廉党内法规和规范性文件开展了二轮集中清理，大批的80、90年代的规范性文件被起底，为数众多的内容过时、重复、冲突的文件被宣布废止、失效，应该说效果很好，对过去党内规范性文件数量繁多、琐碎的现状进行了一定程度的整改。

　　二是类别分散。党内法规的制定目前尚没有很规范、明确的分类标准，如对实体法和程序法的界定和整理工作就明显滞后，也没有按照政治纪律、组织人事纪律、廉洁自律、道德修养等领域进行严格分类，往往是遇事就出台规定，实体与程序不分，内容保罗万象，使广大党员干部学难，执纪监督部门更是用难。

　　三是内容零星。喝酒、打牌、猜码、月饼、烟花爆竹等生活中的具体情境，都可以在党内找到相应的规范性文件，规范的覆盖面和细致性可谓极致，针对党内出现的细小新事物也都能及时出台相关规范性文件，如发生党员领导干部酒后闹事、饮酒伤亡等事件后，立即出台了关于严禁酗酒之类的规定；如发现领导干部走读现象较严重时，关于禁止领导干部走读的相关规范性文件迅即问世，事无巨细皆使用规范性文件的载体，内容过于零星、散落，导致了党内法规的系统性、整体性、关联性不高。

　　四是执行乏力。比如，党内早有规定，包括展销会赠品、红包礼金、中秋月饼、试用商品等在内的一切形式的礼品都被列入禁收名单；根据1999年颁布的《党政机关办公用房建设标准》，中央对不同级别干部的办公使用面积都有明确规定，对公车使用管理、领导干部申报都早有制度性规范，有些问题还是反复多次下发规范性文件，所谓“几个文件管不住一盒月饼”现象在党内规范性文件实施中屡屡出现，部分法规在实际的执行力方面毫无建树、效力荡然无存，“法不执行，不如无法”，有法而不执行或执行不到位，对法的权威性的损害更甚，更易形成破窗效应。

二、 加强党内法规制度建设的对策建议

　　党内法规是党的各级组织和全体党员的基本遵循，要加强统筹规划，提高制定质量，加快构建内容科学、配套完备、程序严密、有效管用的党内法规制度体系。

　　（一）端正党内法规制定的理念

　　党内法规和规范性文件是管党治党的前提和依据，是推进依法治党和依法治国的方向舵，容不得半点大意与儿戏。党内各级组织和党员领导干部要正确认识科学立法、民主立法的重要性，从管党治党的高度去做立法的工作，更加注重立法的针对性和实效性，而不是把制定党内法规和规范性文件当作政绩、视为任务，陷入以法规落实政策、以规范性文件落实法规的形式主义、官僚主义；更不能把制定出台规范性文件作为推卸、规避党风廉政建设与反腐败工作责任的伎俩，陷入乱用、滥用立法权的虚无主义、无用主义。

　　（二）强化党内法规制定的科学性

　　要对党内法规制定工作进行科学布局、整体谋划，建立党内法规分类标准，按照政治纪律、组织人事、廉洁自律、社会道德等进行分门别类，坚持实体与程序并重，使需要规范的领域形成系统性法规制定态势，各不同领域形成整体的协调性。要引入党内法规立法机构主导、专家论证、民众听证、社会意见征求的多方参与、民主科学的制定体制，对已有的分散式法规进行整理，整合成几部具有党内基本法地位的实体法和程序法，出台几部具有普适性的党内领域性法规，形成框架清晰、内容集中、层级分明、简单明了的法规体系；对拟立法规范的新对象，要做好深入调查研究工作，看看是否具有立法规范的必要性，听听是否具有立法的社会认同基础，问问是否具有执行的法理人文支撑，切不可为立法而立法，如立法规范的社会和人员心理认同、执行的法律人文支撑尚未成熟，就应该暂停立法工作，待时机成熟后再启动。

　　（三）强化党内法规清理的及时性

　　党内法规的清理主要是指对法规的改废释工作，法规的内容主要是针对当前或今后一段时间的规范，其具有原则性、普适性、稳定性的特点，同时又具有欠缺性、滞后性的特点，跟瞬息万变的社会生活相比，法规永远做不到绝对健全和永恒适用，但又不能朝令夕改，为了确保法规的稳定性和针对性、有效性，法规的修改、废止和解释工作就显得尤为重要。立法是主体、核心工作，但改废释的清理工作是重要的补充和延续，在整理整合、科学立法的基础上，针对出现的新情况，优先选择的途径应该是通过法定程序，对现有法典式党内法规进行修改、废止和解释，尤为重要的是对法规的修改和解释工作，目前对党内法规的修改和解释工作远没有发挥应有的作用，往往被立法工作所代替，这也是当前党内法规出现数量众多、内容零星状况的原因之一，在《党内法规制定工作五年规划纲要》中，对法规修改工作存在的问题已有所涉及；相关党内立法机构要紧盯时代变迁、事物变化，主动做好对党内法规的修改和解释工作，要尽量杜绝被动地对一事一物的解疑答惑，要参照司法部门对新事物、疑难杂症给予系统、权威、有效司法解释的形式，使修改和解释真正成为立法的重要补充。

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对依法治国和依规治党提出了更高的要求，法规是治党之重器，良法是善治之前提，要建设内容科学、配套完备、程序严密、有效管用的反腐倡廉党内法规制度，必须坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键，坚持立改废释并举，增强法规的及时性、系统性、针对性和有效性。