瞿东 谢绍水

　　旧房变新楼，旧貌换新颜。拆迁是一个城市展示新颜的重要一步，然而，拆迁中的腐败，却让城市建设染上污点。
　　
　　城市建设面貌的日新月异，常伴随着征地拆迁的“阵痛”。在城镇化建设步伐加快的同时，征地拆迁领域贪腐案件多发高发。数据显示，2012年全国共查处违法违规强制征地拆迁案件427件，有437人受到责任追究。
　　
　　“拆迁腐败”多与土地有关，且多表现为“钻法律空子”，人民群众便形象地将这个领域的腐败分子称之为“土拨鼠”。为何征地拆迁领域“鼠”害成灾？有哪些经验教训值得总结、汲取？
　　
　　靠地吃地　“钻空子”伎俩花样翻新
　　
　　中国有一句俗话是“靠山吃山”，而“土拨鼠”就是“靠地吃地”的那一群人。从近年来全国各地查处的征地拆迁类案件来看，“土拨鼠”不愧为“打洞”高手，“钻空子”的本领炉火纯青。
　　
　　伎俩一：监守自盗。
　　
　　梳理这些年查处的征地拆迁腐败案件，“监守自盗”属最为典型的类型。腐败的“操盘手”多为在一线直接负责征地拆迁的部门工作人员，如拆迁一线的动迁组长、城管科长，被拆迁地的村主任、村民小组组长。
　　
　　“这些人直接参与组织实施具体征地拆迁工作，掌握有关政策，熟悉具体情况和拆迁流程，钻起法规的空子来，更具隐蔽性，危害极大。”江苏省南京市建邺区纪委相关负责人说。
　　
　　伎俩二：内外勾结。
　　
　　为骗取巨额征地拆迁款，少数党员干部与工企单位、社会闲散人员上下勾结、沆瀣一气，团伙作案。从审核、谈判到补偿，整个过程环环造假，有组织、有计划、有预谋，以合法形式掩盖非法目的。
　　
　　2010年10月，北京市检察机关对查办的房屋拆迁领域中的41起职务犯罪典型案例进行梳理发现，职务犯罪渗透在拆迁的各个环节中，85%的拆迁“蛀虫”是房管局“内鬼”或负责拆迁人员。
　　
　　伎俩三：集体合谋。
　　
　　近年来征地拆迁腐败案件呈“集体合谋”的新趋势。与征地拆迁相关的多个部门、多个环节的工作人员联手作案、集体合谋，作案过程渐趋流程化，发案后往往形成“案连案”和一案多人、一人多罪的现象。
　　
　　11月16日，中央电视台财经频道报道了一个“集体合谋”的典型案例。内蒙古自治区包头市一个叫庙圪堵的村庄，村委会干部集体串通与镇领导上下勾结，侵吞征地补偿款432万元。更离奇的是，在检察院调查期间，这些村官们依然不肯收手，贪婪至极。
　　
　　“从发案环节而言，拆迁流程环环涉案，尤其是与确权相关的环节发案明显，拆迁俨然成了一块‘大蛋糕’，不仅大权在握的一把手倚仗权力直接切分，还有一大批拆迁一线工作人员运用手中的小小业务处置权，通过测量尺子的拉伸、多算测量面积等手段分上一杯羹。”《检察日报》的一篇文章这样揭穿“土拨鼠”的“打洞”伎俩。
　　
　　漏洞百出　拆迁“肥肉”频频被染指
　　
　　“土拨鼠”们为何总是觊觎征地拆迁这块“肥肉”，而且频频得手？
　　
　　“征地拆迁资金运作量非常庞大，一个项目少则数千万元，多则数亿元。涉及一户的补偿很多都在百万元以上，拆迁领域资金调度频繁，现金流量巨大，即时给付率高，为腐败的发生提供了机会。”南京一位曾对征地拆迁工作展开过深入调研的领导说。
　　
　　法律政策的缺失，是“土拨鼠”们频频得手的一个重要原因。目前，只有一部国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》是全国适用的规范拆迁的基本法规。各个地方关于拆迁的法律法规和制度比较多，但规范性较差、变更率较高，与国家层面的法律法规衔接性不够，造成政策的稳定性、连贯性、统一性不足。
　　
　　“法律法规政策的缺漏、变动以及存在的内在冲突，使得拆迁领域缺乏足够的规范，相应的监管无法获得刚性制度的有效支撑。”江苏省委党校廉政教育研究中心主任王世谊教授认为，这为腐败问题的发生提供了权力寻租的制度空间。
　　
　　王世谊说，各地对拆迁补偿标准和测算都有一套自己的方法，缺乏一个统一的标准；对合法面积的补偿标准是统一的，但对于某些特殊情况没有明确和细化，给“拆迁腐败”提供了空间。
　　
　　拆迁管理体系的混乱，是“土拨鼠”频频染指拆迁领域的另一个原因。
　　
　　目前，全国各地的拆迁工作普遍实行“属地责任”原则，即直接将拆迁权力和责任分配至区县政府。在拆迁中，政府“一身二任”，既是裁判员，又是运动员，难以形成有效监管；同时，拆迁工程往往由政府的拆迁办公室或临时成立的机构负责，存在大量临时协助人员、借调人员。因此，拆迁管理机制的混乱，为“拆迁腐败”现象提供了滋生土壤。
　　
　　拆迁工作人员过于“自由”的自由裁量权，也是拆迁领域“逢拆必腐”的原因之一。
　　
　　“违章建筑、土地权证、析产分户等历史遗留问题以及困难群体因拆迁而产生的生存问题，使拆迁成为各种社会问题集中爆发的焦点。”一位长期关注“拆迁腐败”现象的基层纪委书记说，为解决社会冲突因素而过量赋予自由裁量权，导致一些人假借社会冲突的机动空间谋取非法利益。
　　
　　南京市建邺区江心洲街道洲泰村综控办主任芦某，利用其协助街道办事处从事村民建房的呈报、审批及控违禁建的职务便利，收受建筑商、本村建房户的钱物，人数多、频率高。
　　
　　“芦某能够收受钱物的一个重要原因就是她手中的自由裁量权过大。”建邺区纪委相关负责人说，比如在装修、营业面积的审核方面，量多量少，给多给少，决定权全在拆迁工作人员的手中，操作空间十分宽松，客观上造成了在拆迁中徇私情、乱作为的现象。
　　
　　三管齐下　让“土拨鼠”无处藏身
　　
　　征地拆迁事关人民群众和集体利益，是人民群众关注的焦点。“拆迁腐败”大多发生在群众身边，群众感受最深，影响更大，严重地损害了党和政府形象。执纪执法机关必须履行职责，“教育+制度+监督”，三管齐下，让“土拨鼠”人人喊打，无处藏身。
　　
　　对策一：警示提醒，让“土拨鼠”止步于腐败边缘。
　　
　　2013年的亚青会、2014年的青奥会先后在南京召开。作为两大国际性赛会的主场馆所在地，该市建邺区先后实施30多个项目拆迁，累计拆迁面积3万余亩，涉及2.1万户村（居）民、1300个工企单位，拆迁总量位居全市前列。
　　
　　“走出‘逢拆必腐’怪圈的首要之策，还是要靠教育。”建邺区纪委相关负责人说，这些年，建邺区之所以能在“大拆大建”的背景下遏制住“拆迁腐败”易发高发态势，一条重要举措就在于对拆迁工作人员警示教育的常态化，常年在拆迁干部中开展“以案说纪”党纪法规教育，一案一通报、一案一剖析，力求“查处一案，教育一片”，教育和警醒党员干部时刻绷紧“廉政弦”。
　　
　　“遏制‘拆迁腐败’，教育不是万能的，但没有教育绝对是万万不能的。鲜花固然芳香，却易让人嗅觉失灵；荆棘虽然可怕，却使人时刻警醒。”这位负责人说。
　　
　　对策二：健全制度，让“土拨鼠”无空子可钻。
　　
　　“加强制度建设，是预防‘拆迁腐败’的根本之策。”王世谊建议，一方面，尽快修订完善《城市房屋拆迁管理条例》，加强拆迁法规的顶层制度设计；另一方面，建立健全指导一线操作的“微制度”，尤其对拆迁面积的审核把关等关键环节、关键权力，要坚决关进制度的“笼子”里。
　　
　　他举例说，建邺区探索建立的“七位一体”拆迁制度监督体系，对任何一个被拆迁项目均由产权人、动迁组、城管、街道、审计中介、建设方和监管组等七方共同签字确认，作为对被拆迁人补偿的唯一依据。推进“项目拆迁组拆迁工作日志”制度，推行“一谈一记”制度，实现谈判全程留痕；实行房屋面积、结构等拆迁前期调查数据100%复核，挤干核心数据里的“水分”。
　　
　　对策三：完善监督，全过程晒在阳光下。
　　
　　阳光是最好的防腐剂。“完善监督，至关重要的就是实行全过程的公开、透明，让阳光照进拆迁工作的各个环节。”建邺区纪委相关负责人介绍，这些年，建邺区推行拆迁面积、补偿依据、补偿标准、补偿结果“四公开”，向社会公示拆迁单位、工作人员身份及举报电话、接待信访时间和人员等投诉、复议渠道，让那些“潜规则”、“猫腻”望而却步，极大地压缩了“拆迁腐败”的生存空间。
　　
　　征地拆迁是一项“良心工程”。“征的是地，拆的是房，但公心不容拆分。任何一名党员干部心中都要有一台道德良心天平，保持一颗平常心，用好手中权力，自觉维护群众和集体利益，拒腐蚀、永不沾。”建邺区委常委、区纪委书记杨春燕说。